디지털자산 불공정거래규제의 조속한 입법 필요성 - 자본시장연구원
디지털자산 불공정거래규제의 조속한 입법 필요성 - 자본시장연구원
  • 국회팀 조흥훈 기자
  • 승인 2022.11.08 15:05
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디지털자산 불공정거래규제의 조속한 입법 필요성 - 자본시장연구원

요약

해외 주요국 디지털자산 불공정거래 규제체계와 비교할 때, 국내 디지털자산 불공정거래행위에 대한 입법미비와 규제공백은 심각한 수준이다. 현재 국내에서는 디지털자산거래에 관한 사기적 행위에 대해 방문판매법, 유사수신행위법, 형법 또는 특정경제범죄법(사기죄)을 적용하여 처벌하고 있지만, 대규모 디지털자산시장의 대량 매매에서 나타나는 불공정거래에 대해서는 효율적으로 대응하기 어렵다. 국내 디지털자산시장의 규제공백 문제를 해소하고 시장신뢰성을 바탕으로 지속가능성을 높이기 위해서는 현재 국회에 상정된 다수의 디지털자산법안 중 공통되고 중요성이 높은 법조항을 우선적으로 입법할 필요가 있다. 입법의 필요성과 입법안의 공통성 측면에서 가장 우선적으로 입법하여야 할 부분이 디지털자산 불공정거래 규제조항이다.

불공정거래규제를 주요 골자로 하는 디지털자산법을 우선적으로 제정하는 경우, 다음과 같은 세 가지 긍정적 효과를 기대할 수 있다. 첫째, 국내 디지털자산시장에 만연한 불공정거래에 대한 강력한 사후적 제재 효과이다. 둘째, 디지털자산시장의 잠재적 일탈행위자의 동기(motivation)를 꺾어 불공정거래행위를 사전적으로 예방하는 효과이다. 셋째, 불공정거래 규제공백이 야기한 도덕적 해이를 줄이는 효과이다. 이러한 디지털자산 불공정거래 규제조항의 긍정적 기대효과를 고려할 때, 해당 조항을 핵심으로 하는 디지털자산법은 조속히 제정되어야 할 것이다. 해당 법 제정 후에도 정부와 국회는 다음 단계의 입법과제 달성을 위해 계속적으로 노력하여야 한다. 다음 단계의 주요 입법과제로는 의무공시, 사업자규제, 자율규제, 스테이블코인 등에 관한 규제조항 정비를 들 수 있다.

서언

오늘날 미국, EU 등 글로벌 주요국은 디지털자산시장의 활성화 및 국제화를 위해 관련 규제체계를 정비해 가고 있다. 이러한 규제체계 정비의 대표적인 예로 EU의 MiCA(Market in Crypto Assets)규제안, 미국의 ‘책임있는 금융혁신법안’(Lummis-Gillibrand법안) 등을 들 수 있다. 아시아권 주요국들만 놓고 보더라도 시장거래 질서유지에 바탕을 둔 디지털자산시장 육성에 힘을 쏟고 있다. 싱가포르와 홍콩은 아시아 디지털자산시장 중심지(hub)가 되기 위해 치열한 경쟁을 하고 있다. 일본도 디지털자산시장을 활성화하기 위해 디지털자산 거래제도와 과세제도를 시장친화적으로 정비하고 있다. 이러한 디지털자산시장 주요 국가들의 공통된 특성은 신뢰성 있는 규율체계를 바탕으로 시장활성화 정책을 추진하고 있다는 점이다. 미국은 디지털자산시장 규제체계 입법 과정 중에도 기존의 증권거래법과 상품거래법의 불공정거래 규정을 적용하여 시장의 사기적 행위를 강하게 규율하고 있다. 일본은 EU의 MiCA규제안과 같은 체계적인 디지털자산시장규제법안을 마련하지는 못하였지만, 기존의 금융상품거래법 개정을 통해 디지털자산 불공정거래금지 규정을 마련하여 규제공백 문제를 신속하게 해소하였다(동법 제185조의 22, 23, 24).

해외 주요국 디지털자산 불공정거래 규제체계와 비교할 때, 국내 디지털자산 불공정거래행위에 대한 입법미비와 규제공백은 심각한 수준이다. 현재 국내에서는 디지털자산거래에 관한 사기적 행위에 대해 방문판매법, 유사수신행위법, 형법 또는 특정경제범죄법(사기죄)을 적용하여 처벌한다. 이러한 3종 법률은 장외에서 발생하는 다단계판매, 폰지사기 등의 처벌에 있어 일정한 효과를 거둘 수 있지만, 장내 대규모 거래, 스마트계약에 따른 온체인(on-chain)상의 자동화된 거래에서 발생하는 불공정거래행위에 대해서는 효율적으로 대응하기 어렵다. 이러한 한계를 극복하기 위해서는 디지털자산시장의 불공정거래행위를 유형화하고 입증책임을 완화시킬 수 있는 사기죄의 특별규정이 필요하다. 따라서 디지털자산 불공정거래 규제조항을 주요 골자로 하는 디지털자산법의 조속한 제정이 필요하다. 본고에서는 디지털자산 규제의 입법지체 원인을 분석하고, 해결 방안을 모색한 후, 해당 입법의 기대효과에 대해 고찰해 보도록 한다.


입법지체의 원인 분석

현재 국회에는 디지털자산 불공정거래행위를 규율하는 8개의 제정안이 상정되어 있다. 그런데 해당 제정안에 대한 입법 논의는 지지부진한 상태이다. 제21대 국회에서 디지털자산 불공정거래금지규정을 담은 개정 입법안은 이미 2020년 6월 16일에 발의되었다.1) 오랜 기간 이처럼 디지털자산법 논의가 활성화되지 못하고 입법이 지연되는 이유로 디지털자산시장의 복잡다변성, 디지털자산거래의 전문성, 육성과 규제의 딜레마 등을 들 수 있다.

디지털자산시장은 복잡한 형태로 시장을 확대해 가고 있고, 기술혁신을 즉각적으로 반영하며 빠르게 변화하고 있다. DeFi(탈중앙화금융) 시장의 급속한 성장, NFT와 같은 새로운 상품의 출시, DAO(탈중앙화자율조직)와 같은 새로운 조직 형태의 발생 등이 대표적인 예이다. 디지털자산 시장의 빠른 변화를 입법에 반영하며 완성도 높은 규제체계를 정립하기란 매우 어렵다. 이러한 신기술산업의 복잡다변성으로 인한 입법적 한계는 디지털자산시장에서만 나타나는 현상이 아닌 신기술산업 분야 관련 입법에 있어 일반적으로 나타나는 현상이다.2)

디지털자산거래 관련 입법에 있어 정책결정자의 전문성과 국민적 이해가 요구된다는 점도 신속한 입법을 늦추는 요인이다. 디지털자산거래 규율과 육성을 위해 정부에 전문 인력을 채용하고 전담 부서를 조직하는 작업은 단기간 내에 이루어지기 어렵다. 우리 정부는 디지털자산시장 관련 TF를 구성하여 입법 및 정책 자문 등을 받고 있으며 관련 연구용역도 지속적으로 발주하고 있다. 그러나 빠르게 변화하고 기술적으로 고도화된 디지털자산산업과 시장을 체계적이고 전문적으로 규율할 수 있는 통합 입법안을 내기 위해서는 많은 절차와 시간이 소요된다. 또한 민의를 대표하는 국회의원들이 디지털자산법에 관한 기본적 이해를 하고 시장참여자의 다양한 의견을 반영하기 위한 절차와 시간도 필요하다.

디지털자산시장 규제 입법에 있어 육성 법안도 ‘같이’ 입법화되어야 한다는 주장도 조속한 디지털자산 불공정거래규제 입법의 제정을 지연시키는 요인이다. 국내 디지털자산시장은 우리 경제의 미래 먹거리로서 당연히 육성되어야 하며, 해외 주요국도 다양한 육성정책을 실시하고 있다. 다만 글로벌 주요국은 디지털자산시장의 규제와 육성을 단일 입법으로 동시에 추진하지 않는다. EU의 MiCA규제안도 투자자보호와 시장신뢰성 유지를 주된 입법 목적으로 하고 있으며, 디지털자산시장의 육성에 대해서는 별도의 입법과 정책이 진행되고 있다. 미국의 ‘책임있는 금융혁신법안’도 디지털자산의 특성에 맞게 기존의 증권거래법, 상품거래법, 소득세법 등을 개정하는 내용을 담고 있는 패키지 법안이지, 규제와 육성을 포괄하는 단일 입법안이 아니다. 일본도 디지털자산산업 육성에 관한 여러 정책이 논의되는 와중에 시장 신뢰성 확보가 우선이라는 인식하에 금융상품거래법 개정을 통해 디지털자산 불공정거래 규제공백 문제를 우선적으로 해결하였다. 디지털자산시장 육성에 관한 종합적 입법을 위해서는 해당 산업의 경제적 효용과 사회적 가치에 대한 국민적 인식과 구체적 육성 정책에 관한 국민적 합의가 필요하기 때문에 많은 시간이 소요된다. 반면 디지털자산 불공정거래행위규제에 대해서는 많은 시장참여자가 필요성에 공감하며 해당 불공정거래행위가 사회적으로도 큰 문제가 되고 있기 때문에, 최소 필요한 수준의 규제안은 육성안에 비해 입법의 필요성과 시급성이 크다.


입법지체의 해결 방안

국내 디지털자산시장의 규제공백 문제를 해소하고 시장신뢰성을 높이기 위해서는 현재 국회에 상정된 다수의 디지털자산법안 중 공통되고 중요성이 높은 법조항을 우선적으로 입법화시킬 필요가 있다. 또한 관련 입법과제의 우선순위를 리스트화하고 규제와 육성을 조화시키는 입법 로드맵을 작성할 필요가 있다. 국내 저명한 공법학자가 “제4차 산업혁명 관련 입법은 . . . 단계적 입법(step-by-step legislation)이어야 한다”3)고 주장하는 것처럼, 디지털자산시장 입법도 국민이 우선적으로 필요로 하고 입법자 간 공통되는 부분부터 ‘단계적’으로 이루어져야 한다.

이러한 입법의 필요성과 입법안의 공통성 측면에서 가장 우선적으로 입법되어야 할 부분이 디지털자산 불공정거래 규제조항이다. 먼저 입법 필요성 측면에서 고려할 때, 국내 디지털자산시장에서 규제공백이 가장 큰 부분이 불공정거래규제이다. 공시의 경우 주요 디지털자산이 대부분 가상자산거래업자(소위 가상자산거래소)의 거래플랫폼에서 유통되기 때문에, 상장관리의 일환으로 공시(백서 포함)제도 운영이 가능하다. 그러나 불공정거래규제는 공권력을 수반하기 때문에 자율규제의 형태로 불공정거래규제를 집행할 수 없다. 미국, 일본 등 글로벌 주요국이 실효성에 있어 차이는 있지만 디지털자산 불공정거래규제에 관한 근거 법령이 있음에 반하여 우리나라는 관련 근거 법령이 없다. 따라서 디지털자산 불공정거래행위에 대해 형법 또는 특정경제범죄법상의 사기죄를 적용하여야 하는데, 사기죄 구성요건을 입증하기가 쉽지 않다. 사기죄 규정을 통해 가해자를 처벌하기 위해서는 가해자의 기망행위, 피해자의 착오와 처분행위에 관한 주관적ㆍ객관적 구성요건과 인과관계를 검찰이 합리적 의심이 없는 수준에서 입증하여야 하기 때문이다. 테라-루나 사건의 주범 피의자는 “베팅에서 크게 잃었지만 사기를 친 것과는 다르다”고 말하며 자신이 사기의 고의가 없었다고 주장하였다.4) 결국 수사당국은 일반 사기죄로 해당 피의자에 대한 구속영장을 발부받기가 어려웠기 때문에, 자본시장법상의 불공정거래금지 위반으로 영장을 발부받았다. 이로 인해 수사당국은 루나의 증권성을 입증하지 못하면, 자본시장법을 적용할 수 없기 때문에 범죄 혐의 입증의 난항에 봉착할 것이다. 이러한 불공정거래 규제공백의 문제점을 해결하기 위해, 디지털자산거래에 관한 불공정거래 규제조항이 필요하다.

입법안의 공통성 측면에서 고려할 때, 국회에 계류 중인 8개의 디지털자산법 제정안은 모두 불공정거래 규제조항을 포함하고 있다. 또한 8개 제정안은 대부분 디지털자산시장에서의 시세조종, 미공개중요정보이용행위, 부정거래행위를 금지하고 있으며, 불공정거래의 유형과 구성요건에 있어 유사하다. 이러한 사실은 다수의 국회의원이 디지털자산시장의 육성, 디지털자산 사업자규제 등의 방식에 있어 다소 이견이 있음에 반하여, 불공정거래 금지 및 처벌에 대해서는 사회적·정치적 성향을 불문하고 이견이 없다는 점을 반영한다.


결어: 입법의 기대효과 

본문에서 언급한 바와 같이 디지털자산 불공정거래에 대한 규제공백을 그대로 방치할 수 없고 국회 관련 입법이 모두 불공정거래 규제조항을 두고 있다는 점에서, 해당 조항을 핵심으로 하는 디지털자산법이 조속히 제정될 필요가 있다. 국제적 정합성 측면에서 미국, 일본 등 글로벌 주요국이 디지털자산 불공정거래를 처벌할 최소한의 근거 규정을 이미 마련하고 있다는 점도 디지털자산 불공정거래규제에 관한 조속한 입법이 필요한 이유이다. 불공정거래규제를 주요 골자로 하는 디지털자산법을 우선적으로 제정하는 경우에 기대할 수 있는 긍정적 효과는 다음과 같다.

첫째, 국내 디지털자산시장에 만연한 불공정거래에 대한 강력한 사후적 제재 효과이다. 지난 11월 2일 금융정보분석원(FIU)이 국내 디지털자산 발행사 2곳의 자전거래를 통한 시세조종을 적발하였다는 보도가 있었다. 자금세탁방지를 주된 목적으로 하는 감독기구가 “디지털자산 사업자에 대한 검사 과정에서 . . . 시세를 조종했다”5)는 사실을 파악할 정도라면 치밀하게 계획된 드러나지 않은 시세조종 행위가 얼마나 많을지는 쉽게 짐작할 수 있다. 또한 주식시장에서 통상 미공개중요정보이용행위와 부정거래행위가 시세조종행위와 비슷하거나 더 많이 적발된다는 점에서,6) 국내 디지털자산시장의 미공개중요정보이용행위와 부정거래행위도 매우 많을 것으로 추정된다. 국내 디지털자산시장의 불공정거래행위가 빈번한 만큼 해당 불공정거래에 대한 사후적 제재 효과는 매우 클 것이다.

둘째, 디지털자산시장의 잠재적 일탈행위자의 동기(motivation)를 꺾어 불공정거래행위를 사전적으로 예방하는 효과이다. 디지털자산시장 불공정거래행위자는 본질적으로 부정한 경제적 이익을 추구하는 경제범이다. 경제범은 범죄 수익이 처벌 비용(처벌 가능성×처벌 수위)보다 클 때 일탈행위를 감행한다. 이러한 일탈행위의 대표적인 예로, 디지털자산을 대규모로 발행ㆍ유통시킨 상장법인이 최근 투자자와의 공시 약속7)을 위반하며 공시 없이 상당 금액의 자산을 유동화하고8) 해당 사실을 공개적으로 부인9)하며 경제적 이익을 향유한 사건을 들 수 있다. 해당 사건은 현재 국회에 계류 중인 디지털자산법안의 불공정거래행위에 해당할 가능성이 크지만, 해당 법안은 아직 제정되지 않아서 적용이 불가능하다. 해당 사건에 대해 현행 특정경제범죄상의 사기죄, 형법상의 업무방해죄, 자본시장법상의 부정거래행위 조항 등을 적용할 수 있는지의 여부가 불확실하기 때문에, 처벌가능성이 낮다는 점에서 유사한 불건전행위가 성행할 수 있다. 이러한 문제에 대응하여 디지털자산 불공정거래 규제조항을 입법화하게 되면 불공정거래행위의 비용을 증가시켜 동 행위를 사전적으로 억제하는 효과가 발생한다.

셋째, 불공정거래 규제공백이 야기한 도덕적 해이를 줄이는 효과이다. 불공정거래규제 관련 규정은 시장질서 유지를 위한 최소한의 행위기준이다. 불공정거래규제의 입법적 미비로 인해 디지털자산시장에서 요구되는 최소한의 도덕률에 대한 시장참가자의 인식이 약해지고 있다. 앞서 언급한 상장법인은 올해 초 공시 없이 발행인의 대량 매도를 금지하는 취지의 규정이 포함된 디지털자산법안이 국회에 계류 중에도 불구하고 공시 없이 예치한 디지털자산 물량을 대량으로 매도하는 비윤리적 행태를 보였다. 그 후에도 해당 상장법인은 앞서 언급한 바와 같이 공시 물량 대비 초과 디지털자산 물량을 유동화한 사실이 적발되어 국내 가상자산거래업자들로부터 유의종목 지정을 당하기도 했다. 해당 상장법인의 비윤리적 행위는 비록 명백한 위법행위가 아니라고 할지라도, 투자자에게는 보유한 디지털자산의 가치하락을 유발하여 큰 피해를 준다. 불공정거래 규제조항을 담고 있는 디지털자산법은 시장참가자에게 공시, 불공정거래행위금지 등에 관한 윤리의식을 높임으로써 도덕적 해이에 따른 일탈행위를 줄일 수 있다. 불공정거래 규제조항 등에 기반하여 디지털자산 사업자의 직무 윤리규정을 개발하는 경우, 해당 사업자의 책임 범위가 명확해지고 행위규제의 예측 가능성이 높아지는 긍정적 효과를 기대할 수 있다.

위에서 언급한 디지털자산 불공정거래 규제조항의 긍정적 기대효과를 고려할 때, 해당 조항을 핵심으로 하는 디지털자산법은 조속히 제정되어야 할 것이다. 관련 입법 후에도 정부와 국회는 다음 단계의 입법과제 달성을 위해 계속적으로 노력하여야 한다. 다음 단계의 주요 입법과제로는 의무공시, 사업자규제, 자율규제, 스테이블코인 등에 관한 규제조항 정비를 들 수 있다.
 1) 전자금융거래법 일부개정법률안(박용진 의원 대표발의, 의안번호 2100590, 2020. 6. 16).
2) Marchant, E.G., Allenby, R.B., Herkert R.J., 2011, The Growing Gap Between Emerging Technologies and Legal-Ethical Oversight: The Pacing Problem.
3) 박균성, 2018, 제4차 산업혁명시대에서의 입법과제와 입법부의 대응방안: 입법방식과 입법시스템의 정비를 중심으로, 『경제규제와 법』 11(2), 229-247.
4) 중앙일보, 2022. 6. 24, ‘테라’ 권도형 “실패와 사기는 달라…코인 거의 다 잃었다”
5) 서울와이어, 2022. 11. 2, 400% 폭등한 대박 ‘김치코인’... 알고보니 시세조작(FIU의 공문인 ‘디지털자산 자전거래 등에 대한 유의 및 협조 요청’ 인용).
6) 금융위원회에 따르면 2017년에서 2021년까지 5년간 증권선물위원회에서 상정·의결한 총 274건의 불공정거래 사건 중, “미공개정보이용이 가장 비중이 높고(43.4%), 부정거래(29.6%), 시세조종(23.4%), 시장질서교란(3.6%) 順”(금융위원회, 2022. 9. 23, 자본시장 불공정거래 대응역량 강화 방안, 보도자료, p. 3).
7) 해당 상장법인의 대표는 2022년 3월 31일 주주간담회에서 다음과 같은 자발적 공시 약속을 하였다. “위믹스 가치를 올릴 수 있는 투자처가 있고, 유동화가 아닌 다른 방법이 없다면 공시를 하고 유동화에 나설 것이다. 공시 없는 유동화는 없을 것이다”(뉴스토마토, 2022. 3. 31, 장현국 위메이드 대표 “공시 없는 위믹스 유동화 없을 것”).
8) 해당 상장법인은 예치 지갑에 보관되었던 미발행 디지털자산을 DeFi 사업자에게 담보로 제공하는 등 해당 디지털자산을 공시 없이 사용ㆍ수익하였다(쟁글, 2022. 10. 28, 이슈 코멘트 - 위믹스 유의종목 지정).
DeFi 사업자에게 담보로 제공된 디지털자산은 가치가 일정 수준 아래로 하락하여 담보비율을 유지하지 못하면 강제 청산된다.
9) 해당 상장법인의 대표는 10월 26일 3분기 실적발표 콘퍼런스콜에서 “위믹스 유동화 등 악의적 소문은 모두 다 사실이 아니다” 라고 밝혔다(디지틀조선TV, 2022. 10. 26, 장현국 위믹스 악의적 소문 강경대응, 위메이드 20일 관련자 고소).

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